從國際視角看創(chuàng)新型政府采購對(duì)我國的啟示
2025年05月16日 09:29 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】 
■ 柳星語 劉敏祺
為深化政府采購制度改革，完善政府采購支持科技創(chuàng)新制度，財(cái)政部于2024年4月印發(fā)《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》。合作創(chuàng)新采購，即采購人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的新產(chǎn)品、新技術(shù)。目前，全球各國都在探索更加開放、靈活、以問題導(dǎo)向?yàn)橹行牡膭?chuàng)新型政府采購模式。這種采購不再是簡單地采購預(yù)定規(guī)格的產(chǎn)品或服務(wù)，而是更關(guān)注如何通過采購機(jī)制激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力，共同解決社會(huì)問題。創(chuàng)新型政府采購的核心在于重新定義政府與市場的關(guān)系，即由政府明確提出需求和挑戰(zhàn)，但不限定具體解決路徑，通過各種創(chuàng)新機(jī)制撬動(dòng)社會(huì)資源，形成多元化的解決方案。筆者認(rèn)為，這些模式突破了傳統(tǒng)政府采購的限制，為政府、企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)造了多方共贏的局面。
創(chuàng)新型政府采購與傳統(tǒng)政府采購的對(duì)比
在探討國際創(chuàng)新實(shí)踐前，有必要先明確創(chuàng)新型政府采購與傳統(tǒng)政府采購的關(guān)鍵差異。創(chuàng)新型政府采購與傳統(tǒng)政府采購在多個(gè)維度形成鮮明對(duì)比。最顯著的差異在于采購導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，即傳統(tǒng)采購以規(guī)格導(dǎo)向?yàn)橹鳎仨氼A(yù)先明確產(chǎn)品或服務(wù)的詳細(xì)參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，而創(chuàng)新采購以問題導(dǎo)向?yàn)楹诵模岢鲂枰鉀Q的挑戰(zhàn)，鼓勵(lì)市場主體探索多元化解決路徑。
參與主體方面，傳統(tǒng)采購?fù)ǔＯ抻诔墒旃?yīng)商，排除了新興創(chuàng)新力量的參與；創(chuàng)新采購則面向更廣泛的市場主體，包括初創(chuàng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等，拓寬了創(chuàng)新源泉。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上，傳統(tǒng)采購中的風(fēng)險(xiǎn)主要由供應(yīng)商單方面承擔(dān)，抑制了創(chuàng)新積極性；創(chuàng)新采購建立了更加靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府與市場主體共同承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，為創(chuàng)新提供制度保障。合作模式上，傳統(tǒng)采購多為單向交易關(guān)系，缺乏持續(xù)互動(dòng)；創(chuàng)新采購則強(qiáng)調(diào)政府與市場主體之間的互動(dòng)與合作，形成持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。這些差異使創(chuàng)新采購模式更加靈活、包容，能夠有效激發(fā)市場創(chuàng)新活力，為解決復(fù)雜公共問題提供多元化解決方案。
全球創(chuàng)新型政府采購模式的演進(jìn)與實(shí)踐
在明確了創(chuàng)新型政府采購的基本特征后，筆者通過3個(gè)具有代表性的國際案例，分析創(chuàng)新型政府采購模式的演進(jìn)歷程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些案例分別代表了不同發(fā)展階段和創(chuàng)新維度，為我國政府采購改革提供了重要參考。
案例一：美國國家航空航天局“百年挑戰(zhàn)賽”——競賽式采購模式。美國國家航空（National Aeronautics and Space Administration，以下簡稱NASA）“百年挑戰(zhàn)賽”代表了早期的競賽式創(chuàng)新采購。該項(xiàng)目于2005年發(fā)起，旨在通過競賽機(jī)制解決航空航天領(lǐng)域的技術(shù)難題。核心機(jī)制是：政府明確提出技術(shù)挑戰(zhàn)和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)公開征集解決方案，然后參賽者自籌資金開發(fā)解決方案，最后通過多輪評(píng)審確定獲勝方案并提供獎(jiǎng)勵(lì)。這種模式的創(chuàng)新價(jià)值在于打破對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的限制，利用較少的投入撬動(dòng)大量社會(huì)資源。代表性項(xiàng)目包括“3D打印棲息地挑戰(zhàn)”“二氧化碳轉(zhuǎn)化挑戰(zhàn)”等。這一模式將傳統(tǒng)的“尋找供應(yīng)商”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩ふ医鉀Q方案”，政府不再預(yù)先設(shè)定采購規(guī)格，而是明確目標(biāo)需求，讓創(chuàng)新主體自由探索技術(shù)路徑。
案例二：瑞士挑戰(zhàn)競標(biāo)制度——主動(dòng)提案型采購模式。瑞士挑戰(zhàn)競標(biāo)制度代表了創(chuàng)新采購的又一演進(jìn)方向，即進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的采購流程，引入市場主體主動(dòng)提案機(jī)制。其運(yùn)作流程與NASA模式有顯著區(qū)別：首先，由供應(yīng)商主動(dòng)向政府提交非應(yīng)標(biāo)性創(chuàng)新方案；其次，政府評(píng)估方案價(jià)值并公開征求其他供應(yīng)商的競爭方案，同時(shí)基于公平考慮，原始方案提供者擁有二次報(bào)價(jià)權(quán)；最后，評(píng)選最優(yōu)方案獲得合同。這一模式的創(chuàng)新突破主要在于顛覆了傳統(tǒng)由政府單向提出需求的格局，引入市場主體主動(dòng)提案機(jī)制，拓展了政府可獲取的創(chuàng)新解決方案范圍。該模式最初用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，后擴(kuò)展至能源、交通、環(huán)保等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，目前已在菲律賓、印度、智利、阿根廷、哥倫比亞、南非等國家和地區(qū)被廣泛應(yīng)用。與NASA模式相比，瑞士模式更進(jìn)一步激發(fā)了市場的創(chuàng)新主動(dòng)性，從“政府提問—市場回答”發(fā)展為“市場提問—政府選擇”的互動(dòng)關(guān)系。
案例三：荷蘭阿姆斯特丹“創(chuàng)業(yè)者駐留計(jì)劃”——協(xié)作共創(chuàng)型采購模式。荷蘭阿姆斯特丹的“創(chuàng)業(yè)者駐留計(jì)劃”代表了創(chuàng)新型政府采購的最新發(fā)展階段，即將競賽式選拔與深度協(xié)作開發(fā)相結(jié)合，建立了一套完整的政府與創(chuàng)業(yè)公司協(xié)作創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)。其運(yùn)作機(jī)制包含四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是需求定義與共創(chuàng)階段，由專門的中介機(jī)構(gòu)連接政府部門與創(chuàng)業(yè)公司，幫助重新定義挑戰(zhàn)；二是競爭選拔階段，將大型招標(biāo)分解為不同批次，專門面向初創(chuàng)公司開放；三是共同開發(fā)階段，初創(chuàng)公司進(jìn)入5個(gè)月駐留期，與政府部門深度協(xié)作，獲得培訓(xùn)、指導(dǎo)和資源支持；四是實(shí)施與推廣階段，市政部門獲得優(yōu)先購買權(quán)，初創(chuàng)公司獲得認(rèn)證便于未來市場推廣。這一模式的創(chuàng)新價(jià)值在于從“單純競爭”轉(zhuǎn)向“競爭+協(xié)作”的混合模式，引入專業(yè)中介打破溝通壁壘，打造持續(xù)創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)而非單次采購行為。通過上述3個(gè)案例，可以清晰看到創(chuàng)新型政府采購模式的演進(jìn)邏輯，即從單純的競賽激勵(lì)（NASA模式）到市場主體主動(dòng)提案（瑞士模式），再到深度協(xié)作共創(chuàng)（阿姆斯特丹模式），創(chuàng)新型政府采購逐步從交易性向關(guān)系性、單向向雙向、短期向長期轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，這些創(chuàng)新模式具有以下共同特征：一是關(guān)注實(shí)際問題解決，而非預(yù)設(shè)規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)；二是建立更加靈活的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；三是打破傳統(tǒng)采購的主體限制，拓展參與群體；四是注重創(chuàng)新能力培育，超越單純的產(chǎn)品服務(wù)采購。這些特征與我國當(dāng)前政府采購改革的需求高度契合，為我國創(chuàng)新政府采購實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
對(duì)我國政府采購創(chuàng)新改革的啟發(fā)
——打破慣性思維，重構(gòu)政府采購理念。傳統(tǒng)政府采購長期形成的固化思維模式與創(chuàng)新采購的核心理念存在顯著差異。這些固化思維主要表現(xiàn)為：規(guī)格導(dǎo)向過分強(qiáng)調(diào)具體的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，程序合規(guī)傾向?qū)⒑弦?guī)性置于效能之上，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避限制了創(chuàng)新解決方案的產(chǎn)生空間。參照NASA“百年挑戰(zhàn)賽”的實(shí)踐，政府采購改革需要實(shí)現(xiàn)從規(guī)格導(dǎo)向轉(zhuǎn)向問題導(dǎo)向，關(guān)注最終價(jià)值創(chuàng)造而非中間環(huán)節(jié)。借鑒瑞士挑戰(zhàn)競標(biāo)制度的做法，在確保合規(guī)基礎(chǔ)上強(qiáng)化效能導(dǎo)向，將解決實(shí)際問題作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。吸取阿姆斯特丹“創(chuàng)業(yè)者駐留計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)，通過建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分擔(dān)機(jī)制，為創(chuàng)新預(yù)留足夠空間。這種理念重構(gòu)不僅是技術(shù)層面的調(diào)整，更是政府治理思維的根本變革，將從源頭上推動(dòng)政府采購從傳統(tǒng)交易模式向創(chuàng)新協(xié)作模式轉(zhuǎn)型。
——引入零基預(yù)算理念，優(yōu)化資源配置。創(chuàng)新采購模式需要打破傳統(tǒng)資源分配方式，重新規(guī)劃采購資源投向。我國傳統(tǒng)政府采購?fù)谠隽款A(yù)算模式，簡單延續(xù)歷史支出模式，缺乏對(duì)既有支出結(jié)構(gòu)的根本性反思。因此，筆者建議，引入零基預(yù)算理念，能夠重新審視采購需求，不以歷史支出為基礎(chǔ)，而是從零開始，通過專業(yè)評(píng)估重新定義政府實(shí)際需求；優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，打破既有利益格局，將有限的資源配置到更具創(chuàng)新潛力的領(lǐng)域和更具創(chuàng)造力的市場主體；建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實(shí)際效果不斷優(yōu)化資源配置，形成循環(huán)改進(jìn)的采購體系。在國際實(shí)踐中，無論是阿姆斯特丹模式將大型招標(biāo)分解為不同批次的城市挑戰(zhàn)項(xiàng)目，還是NASA設(shè)置專項(xiàng)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)資金，都體現(xiàn)了資源分配的靈活規(guī)劃。筆者認(rèn)為，零基預(yù)算理念的引入，將使政府采購決策更加理性、科學(xué)，資源配置更加優(yōu)化，有效支撐創(chuàng)新采購模式的實(shí)施。
——構(gòu)建多層次的創(chuàng)新采購生態(tài)系統(tǒng)。創(chuàng)新采購正在從單一模式向多元復(fù)合模式發(fā)展，形成完整的生態(tài)系統(tǒng)。我國可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建包含多種創(chuàng)新采購模式的生態(tài)系統(tǒng)，并針對(duì)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)靈活應(yīng)用。對(duì)于前沿科技、環(huán)保等領(lǐng)域，可探索類似NASA“百年挑戰(zhàn)賽”的競賽式采購模式，通過明確挑戰(zhàn)目標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新力量；針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，可借鑒瑞士挑戰(zhàn)競標(biāo)制度，推廣主動(dòng)提案機(jī)制，鼓勵(lì)市場主體主動(dòng)向政府提出創(chuàng)新解決方案；對(duì)于智慧城市、社會(huì)治理等領(lǐng)域，可參考阿姆斯特丹“創(chuàng)業(yè)者駐留計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展協(xié)作共創(chuàng)模式，建立政府與創(chuàng)新主體的深度合作機(jī)制。在生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)注重中小企業(yè)和新型創(chuàng)新主體的參與，避免因過高的資質(zhì)門檻和交易成本排除有創(chuàng)新能力的市場主體，形成包容多元的創(chuàng)新采購格局。
——完善配套制度，保障創(chuàng)新采購落地。創(chuàng)新型政府采購的成功推進(jìn)離不開相應(yīng)的制度保障。借鑒國際創(chuàng)新采購的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國需要構(gòu)建系統(tǒng)性的配套制度體系。一是建立以問題解決效果為核心的評(píng)價(jià)體系，改變傳統(tǒng)以價(jià)格和規(guī)格為主的評(píng)價(jià)方式。可引入全生命周期成本概念，將產(chǎn)品或服務(wù)的長期效益納入評(píng)價(jià)范圍，從而避免簡單追求低價(jià)而忽視創(chuàng)新價(jià)值。這與NASA“百年挑戰(zhàn)賽”基于效果的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相契合。二是建立更加科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。可參照阿姆斯特丹模式中的資源支持措施，設(shè)立創(chuàng)新采購風(fēng)險(xiǎn)基金，為創(chuàng)新項(xiàng)目提供必要的風(fēng)險(xiǎn)緩沖，并探索“小規(guī)模試點(diǎn)—評(píng)估—擴(kuò)大應(yīng)用”的漸進(jìn)式采購方式，降低一次性大規(guī)模采購的風(fēng)險(xiǎn)。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）
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